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    淺析政府專項債發行中法律意見書的擬定

    淺析政府專項債發行中法律意見書的擬定

    添加時間:2018-09-12 11:32:36 來源:Binzz網[整理] 編輯:guotr

    地方政府專項債仍然將會在資金領域給予政府強有力的支持并細分至各個領域,所以提升債券的合規性、合法性將成為工作重點。下面是小編帶來的淺析政府專項債發行中法律意見書的擬定。

    淺析政府專項債發行中法律意見書的擬定

        引  言

        地方政府專項債券是指省級政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。地方政府債券由政府發行并承擔還本付息的責任,是國家信用的體現,具有較高的安全性與穩定性。

        一、地方政府專項債券具體類型

        在今年7月23日召開的國務院常務會上,針對近期的宏觀經濟形勢,中央提出了“積極財政政策要更加積極”、“加快今年1.35萬億元地方政府專項債券發行和使用進度,在推動在建基礎設施項目上早見成效”等宏觀調控措施。同時根據財政部《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》,地方政府應加快推動地方政府“市政項目收益債”,防范化解地方政府專項債務風險;財政部也分別與國土資源部、交通部、住建部聯合推出了土地儲備專項債券(財預〔2017〕62號文)、收費公路專項債券(財預〔2017〕97號文)、棚戶區改造專項債券(財預〔2018〕28號)。

        這三類地方政府專項債券的原則基本一致,并且在具體實施中主要強調了專款專用及額度管理這兩點。專款專用主要是指專項債券的資金應納入政府性基金預算管理,并專項用于相應的專項項目用途,不得挪用,不得用于經常性支出;償還資金來源也應為項目對應并納入政府性基金預算管理的專項收入。而額度管理則是指由財政部在國務院批準的年度地方政府專項債務限額內,根據各因素,確定年度全國該類專項債券總額度;各省級政府年度該類專項債券額度應當在國務院批準的本地區專項債務限額內安排,由財政部下達各省級財政部門,并抄送相應行業主管部委。

        上述三類地方政府專項債券的主要因素對比如下:

        債券類型

        土地儲備專項債券

        收費公路專項債券

        棚戶區改造專項債券

        適用法規

        《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》

        《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》

        《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》

        發行主體

        省、自治區、直轄市政府(以下簡稱省級政府)為土地儲備專項債券的發行主體。

        設區的市、自治州,縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府(以下簡稱市縣級政府)確需發行土地儲備專項債券的,由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。

        經省級政府批準,計劃單列市政府可以自辦發行土地儲備專項債券。

        省、自治區、直轄市政府(以下簡稱省級政府)為收費公路專項債券的發行主體。

        設區的市、自治州,縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府(以下簡稱市縣級政府)確需發行收費公路專項債券的,由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。

        經省級政府批準,計劃單列市政府可以自辦發行收費公路專項債券。

        省、自治區、直轄市政府(以下簡稱省級政府)為棚改專項債券的發行主體。

        試點期間設區的市、自治州,縣、自治縣、不設區的市、市轄區級政府(以下簡稱市縣級政府)確需棚改專項債券的,由其省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。

        經省政府批準,計劃單列市政府可以自辦發行棚改專項債券。

    淺析政府專項債發行中法律意見書的擬定

        債券期限

        應當與土地儲備項目期限相適應,原則上不超過5年,具體市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構根據項目周期、債務管理要求等因素提出建議,報省級財政部門確定。

        應當與政府收費公路收費期限相適應,原則上單次發行不超過15年,具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門根據項目建設、運營、回收周期和債券市場狀況等因素綜合確定。

        應當與棚戶區改造項目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應,原則上不超過15年,可根據項目實際適當延長,避免期限錯配風險。具體由市縣級財政部門會同本級棚改主管部門根據項目實施周期、債務管理要求等因素提出建議,報省級財政部門確定。

        償債資金來源

        發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源,對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息,實現項目收益和融資自求平衡。

        以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

        發行收費公路專項債券的政府收費公路項目應當有穩定的預期償債資金來源,對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息,實現項目收益和融資自求平衡。

        以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入(包括政府收費公路項目對應的廣告收入、服務設施收入、收費公路權益轉讓收入等)償還。

        試點發行棚改專項債券的棚戶區改造項目應當有穩定的預期償債資金來源,對應的納入政府性基金的國有土地使用權出讓收入、專項收入應當能夠保障償還債券本金和利息,實現項目收益和融資自求平衡。

        以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入(專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入)償還。

        募集資金用途

        土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理,并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備,任何單位和個人不得截留、擠占和挪用,不得用于經常性支出。

        收費公路專項債券資金應當專項用于政府收費公路項目建設,優先用于國家高速公路項目建設,重點支持“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設,不得用于非收費公路項目建設,不得用于經常性支出和公路養護支出。任何單位和個人不得截留、擠占和挪用收費公路專項債券資金。

        棚改專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理,并由本級棚改主管部門專項用于棚戶區改造,嚴禁用于棚戶區改造以外的項目,任何單位和個人不得截留、擠占和挪用,不得用于經常性支出。

        債務管理

        土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。土地儲備專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理。

        收費公路專項債券納入地方政府專項債務限額管理。收費公路專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理。

        棚改專項債券納入地方政府專項債務限額管理。棚改專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理。

        二、律師法律意見書制作指引

        根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》等法律、法規要求,對于發行政府項目過程中的合法性、合理性審查進行了細致的規定,并對申請專項債券應當應聘由第三方專業機構出具的財務審計報告、信用評級報告、法律意見書等。

        本所律師團隊歸納了對公司債券法律意見書的要求,分析本年度財政部對于發行地方專項債券文件具體要求并結合團隊自身經驗,總結出了關于“地方政府專項債券項目”出具法律意見書的編制要求和具體方法,具體體例和目錄如下:

        釋義

        1、 政府專項債券發行申請概況

        根據政府相關部門提交的專項債券發行申請表、信用評級表、項目預期收益表,律師結合上述申請材料,對本次發行的政府專項債券基本情況,包括項目主體,募集資金用途,償還資金來源等進行概括性描述。分析本次發行是否符合法律法規規定,是否已完成了相關核準和備案手續。

        2、 政府專項債券申請實施機構的主體資格

        根據相關部門提交的機構設立批復、事業法人證書、三定方案等材料,結合各政府實際情況,針對發行專項債券項目的實施主體基本情況和項目實施主體的歷史沿革、項目實施主體的經驗范圍及業務許可資質等進行客觀、系統的分析。對“項目實施主體”是否依法成立、有效存續,具有實施的相關資質以及是否屬于法律規定的債券項目實施主體發表結論性意見。

        3、 嚴格審查項目的合法性、真實性等情況

        律師根據有關部門上報項目材料及相關數據,需進行嚴格的審核,審核項目涉及的批復文件是否齊全,項目是否具有可研報告等。同時對政府專項債券涉及項目進行實地踏勘,確保申請材料數據與現場踏勘材料一致,并留存相應材料制作法律意見書工作底稿。

        4、 細致審核項目資金收益平衡

        由于政府專項債券為有一定收益的公益性項目發行,以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息,所以收益是否能夠平衡是債券能否順利發行的必要條件之一,律師在參考會所出具的相關財務審計報告數據以外,應結合相關數據另行予以計算,并判斷項目資金覆蓋率是否符合法律標準,保證各項目的資金衡平。

        5、 中介服務機構

        對于政府專項債券發行過程中,第三方專業機構也應慎重審查,確保聘請并出具相關報告的機構具有相應的資格,并針對本次發行有關機構的基本情況,并對其是否具有提供本次發行相關專業服務的資質發表意見。

        6、 結論性意見

        結合上述工作及相關法律法規要求,對政府專項債券發行的項目主體、發行主體、收益覆蓋情況等全部內容的合法性發表整體性結論。

        三、政府專項債權的發展

        地方政府專項債券自2015年開始推出以來,截至2018年6月末共計發行58497.12億元,在推動地方基礎設施建設,緩解地方政府資金緊張和債務壓力方面起到了顯著的作用。未來,地方政府專項債仍然將會在資金領域給予政府強有力的支持并細分至各個領域。提升政府專項債券的合規性、合法性將成為政府發行債券的重要風險防控領域,也將成為律所開拓政府服務領域的又一新的爆發點。

     

     

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